Kurzgutachten im Auftrag der Freien Demokratischen Partei
Die Aufgabe eines CO2-Preises besteht darin, CO2-Vermeidung kosteneffizient zu organisieren, d.h. die Vermeidung stets dort vorzunehmen, wo die Kosten für die nächste vermiedene Tonne am geringsten sind. Ein CO2-Preis ist nicht dafür da, für die Durchsetzung bestimmter Technologien zu sorgen.
Der optimale CO2-Preis bestimmt sich durch die Gleichheit von Grenzvermeidungskosten und Grenzschaden der Emission. Dieser Punkt bestimmt sowohl den optimalen Preis als auch den optimalen Umweltzustand. Der optimale Preis entspricht damit nicht den gegenwärtigen Grenzschäden, sondern denen in einem Optimalzustand. Auch hohe Schäden werden durch Vermeidung verhindert, die geringe Kosten verursachen. Allerdings scheitert die Bestimmung eines optimalen Umweltzustandes an nicht zu lösenden Informationsproblemen. Aber wir können den CO2-Preis benutzen, um einen politisch vorgegebenen Umweltzustand (CO2-Vermeidungsmenge) kostenminimal (und damit kosteneffizient) zu erreichen. Notwendig ist dafür ein CO2-Preis, der für alle Emissionen in allen Sektoren und allen Regionen gleich hoch ist. Ein solcher Preis kann durch ein Emissionshandelssystem (ETS) oder eine CO2-Steuer geschaffen werden.
Existiert ein CO2-Preis, führt das individuelle Kalkül der Emittenten dazu, dass die Vermeidungsaktivitäten so gewählt werden, dass die Grenzvermeidungskosten gleich dem CO2-Preis sind. Explizite CO2-Preise informieren deshalb über die Grenzvermeidungskosten. Die Vermeidungskosten, die das Ordnungsrecht schafft, entsprechen damit impliziten CO2-Preisen. Bei korrekter Interpretation des CO2-Preises zeigt sich, dass das EU-ETS ausgezeichnet funktioniert und eine kosteneffiziente Vermeidung organisiert. Dar-über hinaus hat das ETS gegenüber dem Ordnungsrecht den ökologischen Vorteil, dass mit ihm die politisch festgelegte Vermeidungsmenge absolut sicher erreicht wird. Es hat sich beispielsweise gezeigt, dass die politische Vorgabe, die Emissionen bis 2030 gegen-über 1990 um 40 Prozent zu senken, im ETS-Sektor bereits 2020 erreicht worden ist. Das steht im krassen Gegensatz dazu, dass die deutsche, auf das Ordnungsrecht setzende Klimapolitik ihre selbstgesteckten Ziele regelmäßig nicht erreicht.
Das Ordnungsrecht produziert eine große Zahl impliziter CO2-Preise, die selten explizit aufgedeckt werden. Das verhindert eine Orientierung des Klimaschutzes an den Vermeidungskosten und führt dazu, dass kosteneffizienter Klimaschutz mit dem Ordnungsrecht per se nicht möglich ist. Auch ordnungsrechtliche Verbote, die allein auf Verhaltensänderungen abstellen, erzeugen erhebliche implizite CO2-Preise. Im Gutachten wird dies am Beispiel des Tempolimits demonstriert.
Der soziale Ausgleich für die Lasten des Klimaschutzes ist bei einer ordnungsrechtlichen Politik praktisch nicht zu leisten. Im Unterschied dazu minimiert der Einsatz des ETS nicht nur die insgesamt zu tragende Last, weil das ETS Kosteneffizienz herstellt. Außer-dem sorgt ein CO2-Preis dafür, dass ein Aufkommen entsteht, das unmittelbar für Transfers genutzt werden kann, mit denen Haushalte mit geringem Einkommen einen sozialen Ausgleich erhalten können. Das Ordnungsrecht ist dagegen nicht nur notorisch intransparent und erzeugt verdeckte, hohe Belastungen, sondern es führt auch tendenziell zu einem hohen Maß an Ungerechtigkeit. Ordnungsrechtliche Vorgaben werden häufig mit Subventionen kombiniert (Wärmepumpe und E-Auto sind die bekanntesten Beispiele), die tendenziell besserverdienenden Haushalten zugutekommen. Insgesamt führt das zu einer erheblichen Umverteilung von unten nach oben.
Die Berechnung konkreter, impliziter CO2-Preise, die durch das Ordnungsrecht verursacht werden, führt zu folgenden Ergebnissen: Das Tempolimit führt unter moderaten Annahmen zu CO2-Vermeidungskosten von über 1.000 Euro pro Tonne. Die Vermeidungskosten, die beim Einsatz einer Wärmepumpe entstehen, hängen sehr vom Einzelfall ab (Dämmung, Art der substituierten Heizung etc.). Die Abschätzung ergibt, dass sie sich im Intervall zwischen 600 Euro pro Tonne und 1.300 Euro pro Tonne bewegen. Bei Elektroautos (BEV) belaufen sich die Opportunitätskosten der im Vergleich zu Flüssigkraftstoffen häufigeren und längeren Ladevorgängen auf ca. 190 Euro pro Tonne. Addiert man alle Steuervorteile eines BEV über seine Lebensdauer von 10 Jahren auf, kommt man auf einen impliziten CO2-Preis für den Steuerzahler in Höhe von 2.300 Euro pro Tonne.
Der Zwang, den Verbrenner zugunsten des BEV abzuschaffen, erweist sich als extrem kostspielige Klimapolitik, die erhebliche Risiken mit sich bringt. Es könnte sein, dass sich synthetische Kraftstoffe, die im Sonnengürtel der Erde produziert werden, als die bei weitem überlegene Variante herausstellen. Schon aus diesem Grund wäre die Integration des Verkehrssektors in das EU-ETS die deutlich bessere Variante. Auch die kürzlich beschlossene Erhöhung der Beimischung von Biokraftstoffen erweist sich als exorbitant teure Klimapolitik. Die Idee, gleichzeitig den Aufbau einer deutschen Wasserstoffindustrie zu fördern, ist angesichts der weltweiten Verfügbarkeiten von erneuerbaren Energien wirtschaftspolitisch sehr bedenklich.
Die zu erwartenden Entwicklungen im EU-ETS werden dazu führen, dass in Zukunft nationale Alleingänge, wie das EEG und zahlreiche andere ordnungsrechtliche Regelungen in Deutschland, innerhalb Europas vollständig neutralisiert werden. Die Kosten dieser Maßnahmen, die ohnehin viel zu hoch sind, wären dann auch noch vollständig verschwendet.